新矿法思考（1）—矿业权竞争性出让在法律层面予以确定

    写在前边的话：
    新矿法出台，许多矿业人纷纷发表自己的看法，我也不例外，也想谈谈自己粗浅的想法，但鉴于自己水平有限，不像矿证管理者的高屋建瓴，不像矿证专家学者理论与实践经验丰富，不像从事矿业领域的各行各业的同仁们问题看的深刻，在此借用团队领头者的话来作为引子，“新矿法的出台，比2019年版本不知要好了多少倍，纵观全部条文，内容多了，文字多了，可能理性也多了，但从新矿法条款的数量和实质内容来看，限制大于支持，处罚多于奖励，对于制约矿业发展的用地、安全、环保、金融、税费等因素、矿业企业的权利保护方面没有提供明显的法律支撑，还会产生新的、甚至更多的问题，相信并希望接下来的近八个月里，通过工程浩大的矿法实施细则及法规政策完善来扬长避短，保障矿产资源行业健康发展，保障国家矿产能源安全，保证经济社会发展的长治久安！作为矿业的一分子，得知那么多科学合理的建议并没有在该法中采纳，在这午夜，也只能扼腕叹息！好在，自然资源部相关管理部门正在夜以继日地修改完善相关规章制度；好在，国家有关机关也在进一步听取有关部门、地方、行业协会和企业的意见并说接下来会完善；好在，不少院士、学者、专家、律师等能够直面问题并持续发声、提出建议……所以，仍然相信，这些缺陷都会随着实践、时间随风而逝；仍然相信，进一步科学合理的矿法体系，就像早晨喷薄欲出的红日，必然在东方冉冉升起！石在，火种就不会熄灭！
    2024年11月8日，《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（简称“新矿法”）经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过，自2025年7月1日起施行。这是矿产资源法自1986年颁布实施以来的第一次大修，对保障国家矿产资源安全、促进矿业高质量发展具有重大意义。本文将对新矿产资源法的具体条款谈谈我个人的理解，后续将会继续对相关条文发表自己的见解，如有不妥之处，望批评指正。

      1996年的矿产资源法对探矿权、采矿权实行的申请审批制，已经完全不能适应市场经济条件下配置矿业权的需要。随着发展，现在已全面推行竞争性出让，更加适合我们现阶段矿产资源管理。推行竞争性出让有利于充分实现市场在矿产资源配置中的决定性作用，有利于建立一个公开公平公正的矿业权市场，有利于切实维护国家所有者权益，有利于解决矿产资源开发领域长期存在的突出问题，有利于保护矿业权人的合法权益，有利于构建新的良性的矿产资源开发秩序，从而全面提高矿产资源对经济社会发展的保障能力。下面笔者对矿业权出让的发展历程进行梳理，便于大家更加清晰的了解矿业权出让发展的制度性规定。
    一、矿业权出让的发展历程
    1.原国土资源部发布的关于印发《矿业权出让转让管理暂行规定》的通知（国土资发〔2000〕309号）
第四条 矿业权的出让由县级以上人民政府地质矿产主管部门根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》及省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法规定的权限，采取批准申请、招标、拍卖等方式进行。
    出让矿业权的范围可以是国家出资勘查并已经探明的矿产地、依法收归国有的矿产地和其他矿业权空白地。
    2.原国土资源部发布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）
    第三条 本办法所称探矿权采矿权招标，是指主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。
    本办法所称探矿权采矿权拍卖，是指主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。
    本办法所称探矿权采矿权挂牌，是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。
    3.2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》。
    在山西、福建、江西等6个省（区）开展试点，要求以招标拍卖挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争出让。试点取得了明显的成效，矿业权的市场化配置成为矿政管理的共识。
    4.原国土资源部发布的关于印发《矿业权交易规则》的通知（2017年发布，2018年部分调整，2023年1月3日废止）（自然资发〔2018〕175号）
    第二条 本规则所称矿业权是指探矿权和采矿权，矿业权交易是指县级以上人民政府国土资源主管部门（以下简称国土资源主管部门）出让矿业权或者矿业权人转让矿业权的行为。
    矿业权出让是指国土资源主管部门根据矿业权审批权限，以招标、拍卖、挂牌、申请在先、协议等方式依法向探矿权申请人授予探矿权和以招标、拍卖、挂牌、探矿权转采矿权、协议等方式依法向采矿权申请人授予采矿权的行为。
    矿业权转让是指矿业权人将矿业权依法转移给他人的行为。
    5.《自然资源部关于印发矿业权出让交易规则的通知》（自然资规〔2023〕1号）
  （一）本规则所称矿业权是指探矿权和采矿权，矿业权出让交易是指县级以上人民政府自然资源主管部门和新疆生产建设兵团所属自然资源主管部门（以下简称自然资源主管部门）出让矿业权的行为。
  （二）矿业权出让适用本规则，矿业权转让可参照执行。
    铀矿等国家规定不宜公开矿种的矿业权出让交易不适用本规则。
  （三）矿业权出让交易主体是指依法参加矿业权出让交易的出让人、受让人、投标人、竞买人、中标人和竞得人。受让人、投标人、竞买人、中标人和竞得人应当符合法律、法规、政策文件有关资质要求的规定。
    出让人是指出让矿业权的自然资源主管部门。受让人是指符合探矿权、采矿权申请条件或者受让条件的、能独立承担民事责任的法人。
    以招标方式出让的，参与投标各方为投标人；以拍卖和挂牌方式出让的，参与竞拍和竞买各方均为竞买人；出让人按拍卖法、招标投标法、招标投标法实施条例以及矿业权出让时公告的标准、方法确定中标人、竞得人。
  （四）矿业权出让应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。
  （六）以招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权的，应当在统一的公共资源交易平台体系中进行。
    地方自然资源主管部门需要进行招标、拍卖、挂牌出让矿业权的，应当按照出让登记管理权限，在同级交易平台或者自然资源主管部门委托的交易平台中进行。自然资源部出让登记权限需要进行招标、拍卖、挂牌出让矿业权的，出让相关工作由自然资源部委托省级自然资源主管部门组织交易平台实施。
  （三十一）招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权的，矿业权出让成交信息公示无异议的，出让人与中标人或者竞得人应当根据中标通知书或者成交确认书签订矿业权出让合同。矿业权出让合同应当包括下列基本内容：
    1.出让人、中标人或者竞得人和交易平台的名称、住所、法定代表人；
    2.出让矿业权的简要情况，包括项目名称、矿种、地理位置、拐点范围坐标、面积、资源储量（勘查工作程度）、开采标高等，资源开发利用、多目标管理、开发全过程的动态管理要求，以及土地复垦、矿山地质环境保护与治理恢复要求等;
    3.出让矿业权的年限；
    4.成交价格、付款期限、要求或者权益实现方式等；
    5.申请办理矿业权登记手续的时限及要求；
    6.争议解决方式及违约责任；
    7.需要约定的其他内容。
    以协议方式出让矿业权的，参照上述内容签订出让合同。
    6.《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号）
    一、全面推进矿业权竞争性出让
    除协议出让等特殊情形外，矿业权一律按照《矿业权出让交易规则》（自然资规〔2023〕1号）以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。在矿业权交易中推广使用保函或保证金，探索建立相关规则，确保矿业权交易顺利进行。
竞争出让油气（包括石油、烃类天然气、页岩气、煤层气、天然气水合物）探矿权，按自然资源部、财政部制定的矿业权出让收益起始价标准的指导意见确定起始价。
    二、严格控制矿业权协议出让
    三、积极推进“净矿”出让
……
    7.新《矿产资源法》（2024年修订）
    第十七条 矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让，法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。矿业权出让权限划分由国务院规定。县级以上人民政府自然资源主管部门按照规定权限组织矿业权出让。矿业权出让应当按照国家规定纳入统一的公共资源交易平台体系。
    此条明确规定，矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让。这是重大的制度创新，是对矿产资源管理方式和利用方式的根本性变革，对提高矿产资源的开发利用和保护水平具有重要意义。在全面推进市场化方式设立矿业权的   同时，新矿法也对招标拍卖挂牌出让制度作出例外规定，即法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。